农村村委会、农村集体经济组织职能辨析

胡寒冰：经济犯罪案件辩护律师、广强律师事务所单位犯罪辩护与研究中心秘书长

在日常生活中，大家经常会在媒体或者官方书面文件上见到村委会、农村集体经济组织的称呼，但是何为村委会、农村集体经济组织？大部分人并不清楚。村委会与农村集体经济组织是否有区别？村委会与农村集体经济组织是否是同一回事？在这里笔者结合我国相关的法律规定，简要说明一下村委会与农村集体经济组织的区别、联系：

1. 村委会、农村集体经济组织概念

（1）村委会全称是村民委员会，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

（2）农村集体经济组织是《宪法》、《民法总则》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》等法律法规中提到一个名词概念，但该名词具体内涵在法律上并未有准确定义。从民事法律对农村集体经济组织分类来看，农村集体经济组织是指拥有一个自然村或行政村名下的财产所有权，并享有对该财产占有、使用、处置的特别法人。

2.村委会、农村集体经济组织设立法律依据

（1）村委会设立的法律依据主要是依据《宪法》、《村民委员会组织法》；

（2）农村集体经济组织设立并未有专门的法律规定，对农村集体经济组织规定散布在《宪法》、《民法总则》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》及行政法规、规章、地方性法规内。

3.村委会、农村集体经济组织的主要职能

（1）村民委员会：

①办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；

②依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利，建立健全村务公开和民主管理制度；

③支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；

④尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益；

⑤依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；⑥宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

⑦组织实施本村的建设规划，兴修水利、道路等基础设施，指导村民住宅建设；

⑧向村民会议或者村民代表会议报告工作并接受评议，执行村民会议或者村民代表会议的决议、议定；

⑨未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。

（2）农村集体经济组织：在我国农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的组织，其职责主要是组织本集体成员参加生产活动，利用本经济组织的生产资料、生产工具等从事营利性活动。

4.村委会与农村集体经济组织历史渊源

根据目前可查资料，村民委员会在我国出现并不早。根据记载，1980年广西宜山、罗城两县的农民自发的组成了一种准政权性质的群众自治组织即村民委员会，此时的村委会的功能只是协助政府维护社会的治安；之后河北、四川等省农村也出现了类似的群众性组织，并且越来越向经济、政治、文化等方面扩展。 1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，为村民自治提供了法律依据。 1987年11月24日颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，正式拉开了改制村委会的高潮。之所有说改制，那是因为村委会并不是完全从新设立的组织，而是在之前的人民公社时期的生产大队的基础改制建立的。

农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，更多是在一个生产队范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料，土地、较大型农具、耕地，投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。改革开放以后，农村集体经济组织也进行了改革，生产大队改成了行政村，设立村委会，生产队一般改成自然村，设置村民小组，由行政村统一管理各自然村。由于各地在农村集体经济组织改革过程中采取政策不同，有的地方以自然村为一个农村集体经济组织，有的地方则以行政村为一个集体经济组织，大部分地方并未设立农村集体经济组织，而是由村委会代行农村集体经济组织职责。设立了农村经济集体组织地方，对外大部分以合作社、经济联合社、经济联合总社，或者股份经济合作社、股份经济合作联合社、股份经济合作联合总社作为名称，在部分发达地区，农村集体经济组织已由经济合作社改制为有限责任公司。

5.村委会与农村集体经济组织构成

（1）村委会一般由所在行政村的十八周岁以上有选举权的村民选举产生，村委会成员为本村村民。

（2）农村集体经济组织成员一般由所在行政村或自然村的所有村民构成，包括已出嫁但户口未迁出的“外嫁女”、户口迁出原村且已嫁入本村集体经济组织的“ 丧偶女”等。

6.主管部门

（1）村委会虽然为自治组织，但是作为一个组织，还是有主管部门的，在我国一般有乡镇人民政府或县级以上民政部门指导、管理；

（2）虽然《民法总则》将农村集体经济组织划分为特别法人，对外具有独立法人身份，但根据政府职责的划分，农村集体经济组织却由农村农业部负责指导、管理。

7.村委会与农村集体经济组织之间关系。

根据我国法律规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，农村集体经济组织是经营、管理农村集体经济组织名下财产的经营组织，在未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。虽然村委会与农村集体经济组织是两种不同的组织，但是由于历史原因，我国农村大部分地区并未有明确区分村委会与农村集体经济组织，村民委员会代行村集体经济组织职能成为常态，当然这也是造成了我们误解为农村集体经济组织就是村委会的原因。

8.风险提示

从我国对农村组织的设计来看，村委会是侧重于对行政村及村民的事务管理，而农村集体经济组织则侧重于村集体的生产经营活动。在我国，特别是村委会与农村集体经济组织已经分别管理的地方，由于村委会的经济承担能力往往弱于农村集体经济组织，在签订经济合同时合同一方往往要求以农村集体经济组织签署；在村委会与农村集体经济组织未有区分或者未有设立农村集体经济组织的地方，往往存在村委会与农村集体经济组织身份混同的问题，导致人事与财务不分，一旦发生债务风险，村委会、农村集体经济组织对债务需承担连带责任。笔者建议村委会、农村集体经济组织应当聘请专业法律人士，尽快对村委会、农村集体经济组织进行人权、事权、财权的分割，避免潜在的法律风险。