关于我国东北地区省地县乡四级区划调整设想：有必要设大连直辖市

东北地区是中国北方一个完整而独立的自然地理和文化经济区域，范围包括辽宁、吉林、黑龙江三省及内蒙古东部地区，整个区域语言风俗基本一致，地理环境整体性强。因此，中国传统的自然地理和经济地理区划，均把东北三省和内蒙古东部4盟市（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市）作为一个完整的地理单元，具有科学性和长期、广泛的社会认同基础。东北地区虽然行政区划设置历史较短，却对中国行政格局的稳定发挥了重大影响，并且东北地区行政区划频繁调整积累了大量宝贵经验。当前在新型城镇化和东北地区老工业基地振兴发展背景下，行政区划格局需要适应新形势与新时代而进行优化调整。

因此，今天城镇规划君何方洪就对东北地区的省、市、县、乡四级行政区划改革进行研究，以便给予当地党政部门一种改革思路。比如省级可考虑设大连直辖市、内蒙古的蒙东地区要么单独设兴安省或并入东三省，地级可将大兴安岭地区改为地级市、满洲里市升格地级市等设想方案，都值得我们进一步去研究分析。

一、我国东北地区的省级行政区划调整历史

（一）东北地区省级行政区划调整历史

东北地区是全国范围内最早解放的大区域，被称为“共和国长子”。1949年设立东北大行政区，管辖沈阳、鞍山、抚顺、本溪4个直辖市，辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江、热河6省及旅大行署区。此外，早在1947年就成立了内蒙古自治区，管辖范围包括今天的蒙东地区及锡林郭勒盟、乌兰察布盟的部分区域。

建国初期，东北地区的省级政区之间进行了多次重大调整，直到1955年才形成了稳定的东三省基本格局。此后，1969年蒙东地区与东北三省之间又进行了重新整合，1979年才恢复到现在的省级行政区划格局。建国初期东北地区是中国的工业基地，大连、沈阳和哈尔滨是全国主要的工业城市，工业产值均排全国前列，长春曾是伪满洲国时期首都，经济基础较好，又是重要的铁路枢纽城市，抚顺、鞍山和本溪的煤炭和钢铁工业比较发达，因此建国初东北直辖市数量较多，但当时的直辖市并不是中央直辖而是归东北大行政区直辖，1954年由于撤销了东北大区，7个直辖市也相应地全部撤销，并和原先6省整合为辽宁、吉林、黑龙江三省。

此外，蒙东地区紧邻东北三省，历史上也有过融合，建国以前曾同属于伪满洲国，1969至1979年，蒙东地区呼伦贝尔（包括今天的兴安盟范围）、哲里木、昭乌达3盟分别划给东三省。蒙东地区划入东三省不仅仅因为地理相邻、文化相近，蒙东地区离首府呼和浩特市太远。而且当时一个重要的背景是1969年3月发生了“珍宝岛事件”，面对苏联的国防压力，需要通盘考虑东北地区的军事防卫，蒙东地区和东三省整合后共同接受沈阳军区的统一指挥。后来由于民族因素，蒙东地区重新回归内蒙古自治区。

（二）建国以来东北地区各级行政区划调整的五个阶段

1.1949至1955年省级政区大调整阶段

抗战胜利后，东北地区被划分成黑龙江省、合江省、嫩江省、松江省、安东省、吉林省、辽宁省、辽北省、兴安省（即东北九省）；哈尔滨市、沈阳市、大连市共九省三市。1946年苏军撤离东北，东北大部由解放军接收，因而国民政府的区划决定并未落实。1949年初，国民政府将东北调整为五省，五省分别为黑龙江省、吉林省、松江省、辽江省、辽西省。

建国初期，东北地区行政区划格局并不稳定，这个时期行政区划调整频繁，主要任务是建立和巩固地方各级人民政权，改造旧的行政区划体制，建立新的行政区划体系，重点是省级政区和基层政权的确定。

1949年东北全境解放后，在1949年中旬，中央公布行政区划为六省四直辖市一个行署区。六省即辽东省、辽西省、吉林省、松江省、黑龙江省、热河省；四直辖市为沈阳市、抚顺市、本溪市、鞍山市，一行署区为旅大行署区。其中黑龙江省会齐齐哈尔、松江省会哈尔滨、吉林省省会吉林市、辽西省会锦州、辽东省会安东（今丹东）、热河省会承德。

1953年之后，我国撤销了“六大行政区”，所属各省级单位由中央直辖；同时撤销了辽东省、辽西省2个省，这两个省被合并为了辽宁省；1953年，内蒙古自治区的行政中心由察哈尔省张家口市迁驻绥远省归绥市，察哈尔省被撤销，张家口市被并入河北省。

1954年6月19日，中央人民政府决定，撤销松江省建制，将松江省与黑龙江省合并为黑龙江省。同年8月1日，两省机构正式合并，黑龙江省的省会正式迁至哈尔滨市。原黑龙江省的7个县划归吉林省，与原属吉林的乾安县共同组建白城专区；将原辽东省的1市9县划归吉林省，设立通化专区；将原辽东省的辽源市、西安县、东丰县和原辽西省的四平市、双辽县、梨树县划归吉林省管辖。1954年9月27日，长春直辖市改为省辖，省会迁往长春。从此，吉林市成为了省辖市，不再作为省会城市。

1955年撤销热河省，所辖区域分别划归河北、辽宁2省及内蒙古自治区。自此，热河省成为了历史。东北划分为辽宁、吉林、黑龙江三省，至此东北三省格局基本确立。

2.1955至1969年省级政区稳定，地级和县级政区频繁分合阶段

这个时间段内，东北地区的地级政区进行了20次拆分、10次合并；县级政区28次拆分、26次合并，这一阶段地级和县级政区很不稳定。

1969年，由于中苏关系紧张，考虑到内蒙古自治区边界线过于漫长，不利于国防，因此内蒙古自治区的行政区划有了较大变化。将内蒙古自治区的呼伦贝尔盟（突泉县、科尔沁右翼前旗除外）划归黑龙江省；将内蒙古自治区的哲里木盟和呼伦贝尔盟所属突泉县、科尔沁右翼前旗划归吉林省；将内蒙古自治区的昭乌达盟划归辽宁省。

3.1969至1979年内蒙古东部地区划归东三省阶段，地级和县级政区调整比较少

到了1979年，我国的国际形势有所好转，因此在1969年划归辽宁、吉林、黑龙江、甘肃4省和宁夏回族自治区管辖的内蒙古各盟，重新划归内蒙古自治区管辖。

但是这次调整留了个尾巴，因为黑龙江省大兴安岭地区的开发建设正好位于1969年前后的时间节点上，那时候呼伦贝尔盟属于黑龙江省，大兴安岭林业系统的行署驻地就被安排在了呼伦贝尔的加格达奇。1979年的这次行政区划调整，虽然呼伦贝尔在名义上重新划给内蒙古，但是加格达奇、松岭（小扬气）两地在行政管辖上，仍然归黑龙江，这也就造成了两版不同的黑龙江地图，有些包含这两个区域，有些不包含这两个区域。

4.1979至1996年省级政区恢复稳定阶段

这个时间段内，东北地区的地级、县级政区频繁调整，城市数量大幅增加。其中增设了18个地级市，主要以地区改地级市为主，也有少数县级市升格为地级市；县级市增设了64个，除少数“切块设市”外，大多数为整县改市。

5.1997年至今行政区划调整较少、以县市改区为主，政区较为稳定阶段

2000年来地级政区仅调整了3次，增设了绥化、呼伦贝尔、通辽3个地级市。以撤县市设区为主，共有10个县（市）改设为市辖区，“县市改区”主要扩大了中心城市的城区空间范围，加快区域经济一体化，并且提高了中心城市的人口集聚能力。

二、东北地区行政区划存在的问题

建国以来，我国东北地区行政区划经过多次优化调整，比如撤销了沈阳、长春、哈尔滨、大连、抚顺、鞍山、本溪等7个中央直辖市，保留了沈阳市、大连市、长春市和哈尔滨市4个副省级市（其中大连市为国家计划单列市）。虽然东北地区的行政区划调整解决了很多阻碍东北经济社会发展的问题和瓶颈，也进一步带动了整个大东北地区的经济社会发展和城镇化水平提升。但是目前东北地区在行政区划方面，依然存在以下几个方面的问题。

（一）大兴安岭地区事权和地权分属黑龙江省和内蒙古自治区两个省份，严重影响了大兴安岭地区的经济社会发展

在1969年国家批准将内蒙古自治区的呼伦贝尔盟划归黑龙江省管辖后，黑龙江省便设置了大兴安岭地区。大兴安岭地区管辖范围包括原属黑河地区的呼玛县和原属呼伦贝尔盟的莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗。

但是在1979年国家又批准将莫力达瓦达斡尔族自治旗和鄂伦春自治旗划归内蒙古自治区管辖，原属鄂伦春自治旗的加格达奇区和松岭区仍由黑龙江省大兴安岭地区管辖，而属地仍归内蒙古自治区管辖，这就导致了大兴安岭地区行署所在地的加格达奇区和松岭区的管辖权和属地权不统一的问题。

虽然现在加格达奇区和松岭区事权和人权均属于黑龙江省，但是地权仍旧属于内蒙古自治区，每年黑龙江省还会给内蒙古自治区缴纳一些土地费用。这也给黑龙江省大兴安岭地区和内蒙古自治区呼伦贝尔市相互之间带来了诸多的矛盾，至今都未能妥善解决。

（二）内蒙古自治区的东北部分与内蒙古自治区的其他地方迥然不同，不利于内蒙古自治区的统一管理和行政效率

内蒙古自治区一个行政区的面积就超过了100万平方公里，而欧洲国土大国法国领土面积约为67万平方公里，其下却设立了100多个省和26个特区。正是由于内蒙古自治区行政区划面积过大，自治区无法对下属的东北区域地盟、县旗进行直接管理。

同时，内蒙古自治区从呼伦贝尔到阿拉善盟，横跨数千公里。内蒙古也因此被分为了东北部分、华中部分和西北部分，东北部分叫蒙东地区，包括锡林郭勒盟、兴安盟、呼伦贝尔市、赤峰市、通辽市；华北部分又叫蒙中地区，包括呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布市；西北部分又叫蒙西地区，包括巴彦淖尔市、乌海市和阿拉善盟。

从上可见，内蒙古自治区的东北区域与华北、西北区域迥然不同，这反映了内蒙古地区现行的行政区划体制已经不能满足当前现代化建设的需要。内蒙古自治区东北区域的地级市和盟与自治区首府呼和浩特市经济和人流联系较少，比如通辽市、呼伦贝尔市和赤峰市等蒙东的城市，高铁不通呼和浩特，反而通沈阳、长春、北京等城市。内蒙古的东四盟市，距离首府呼和浩特遥远的路程，工作联系与生活习俗，太不符合各方需要，还是恢复分划东三省的建制，才是节省行政资源，沟通便利化之举。

（三）东北地区众多的地级市下辖市辖区过多，且这些市辖区并不是真正意义上的“市辖区”

东北地区很多地级市的市辖区形同虚设、城镇化水平低、管辖幅度不合理。很多地级市的市辖区曾经就是一个林业局，为了保留正县级的行政级别而改设的市辖区，每个市辖区实际人口规模基本等同于一个乡镇。不少资源型城市随着矿产资源日渐枯竭，财力有限但管辖县区却比较多，出现了“小马拉大车”的问题。

以黑龙江省伊春市为例，伊春市前几年还有14个市辖区，曾经是全国市辖区最多的地级市，包括乌伊岭、汤旺河、新青、红星、五营、上甘岭、友好、翠峦、乌马河、美溪、西林、金山屯、南岔、带岭。这么多市辖区太分散了，而且各个区都不大，更像是林区的乡镇。后来就撤区设县，该合并的合并，目前伊春市有4区5县1市，这样的区划设置更符合一个地级市的标准。

再以前些年超低房价的黑龙江省鹤岗市为例，鹤岗市总人口才90多万，也就是东部沿海地区一个中等县的人口规模，但是鹤岗地级市居然有6个市辖区，比苏州、无锡、合肥、兰州都要多。看一下鹤岗市的地图，鹤岗市六个区中有五个区都是面积狭小的区，这严重不科学，包括兴山区、向阳区、工农区、南山区和兴安区等都是“袖珍区”，只有东山区看起来稍微正常一点。

再来看一下鹤岗市的人口，鹤岗全市89万人口中，城区人口54.5万人，两个县人口34.6万人，城区人口中东山区虽然面积较大，但是总人口只有9.6万人，人口最多的南山区也仅有11.96万。而人口最少的兴山区只有2.1万人，还不如一个普通的镇人口多。因此鹤岗行政区划亟待进行调整，仅保留一个区足矣，市辖区数量过多或者严重不合理会造成资源严重浪费，增加财政支出，增大管理难度，不利于地区经济社会持续、稳定发展。

（四）县级行政区空间结构不合理，“市县同城”问题突出

目前东北地区的县级行政区主要存在两个方面的问题，一是“市县同城”问题，二是“市县同名”问题，三是“县包围区”问题。首先来说一说“市县同名”问题，目前东北还存在“市县同名”的问题主要在辽宁省。比如辽宁省朝阳市的朝阳县、抚顺市的抚顺县、铁岭市的铁岭县、阜新市的阜新蒙古族自治县等。“市县同名”容易让人对“地方”和“范围”理解有误。出现市县同名的原因，是从20世纪80年代初期开始的，因为当时我国采用切块设市、整县改市、多中心组合等多种模式设立地级市。曾经全国“市县同名”问题比较突出，但是很多地方逐渐将同名县在撤县设区时进行了更名，便解决了“市县同名”问题。但是东北地区仍旧存在这个问题，需要尽快解决。

其次，来说一说 “有县无城”问题。虽然有县就有县城，但是在我国肯定是有例外的。我国就存在着“有县无城”的县，顾名思义就是这个县没有县城。这种“有县无城”的县，基本是所在地级市或附近县级市的母县，当年地级市成立或地区行署所在地设立县级市时，直接把母县的县城扣出来单独设立了地级市中心城区或县级市，而这个母县没有合适的建县城的位置或没有资金去新建一座县城，导致县委县政府只能在原来的办公场所办公，导致县委县政府驻扎在地级市市辖区或县级市行政区内，从而形成了“有县无城”的局面。我国目前就存在三个“有县无城”的县，分别是新疆维吾尔自治区和田地区和田县（目前和田县委县政府仍旧在和田市区办公）、沧县的县政府驻沧州市新华区，辽宁省抚顺县政府驻抚顺市顺城区，其中东北地区就占了一个。

第三，来说一说一些县城与中心城市已经完全同城化问题。县城与中心城市同城化问题，主要是受限于行政壁垒分割，比如前郭尔罗斯蒙古族自治县县城与松原市区连成一片，但却没有改设市辖区。另外，一些县城离地级市中心城区太近受到中心城市的“屏蔽效应”影响，导致县城规模较小，公共服务配套不完善。例如，通化县、永吉县、辽阳县、东辽县、盘山县、本溪县等，其中辽阳县和东辽县还存在“县包围区”的格局，限制了中心城市的发展空间。这一系列问题多是由于历史上“切块设市”造成的结果。

最后，来说一说东北的“飞区”问题。东北地区“飞地”市辖区问题也比较突出，例如营口市鲅鱼圈区、齐齐哈尔市的碾子山区、呼伦贝尔市的扎赉诺尔区（虽然在行政区划上属于内蒙古自治区地级呼伦贝尔市管辖，但实际上却由县级市满洲里市代管扎赉诺尔区）等。

（五）东北地区的乡镇规模过小，严重影响了乡镇的人口聚居

在东北的乡镇级层面，主要问题是东北地区大镇太少，乡镇人口规模普遍偏小，对周边农村的吸引力不够，不利于城镇化发展。

另外，东北地区的乡镇行政区划因平原、丘陵和山区的差异而各不相同。有的幅员面积宽而辖区人口较少，有的辖区人口多而幅员面积窄；有的乡镇紧邻城区或位于县域中心，经济发展规模大、速度快，而有的乡镇地处偏远，交通不便，经济发展迟缓；有的乡镇自然资源丰富，而有的乡镇资源匮乏。由此形成乡镇大小不等，发展差异较大。

三、关于东北地区行政区划调整的设想

（一）关于将蒙东4盟市设兴安省或并入东三省设想

关于解决内蒙古自治区东西过长问题，城镇规划君认为有两种方案：第一方案是将蒙东4盟市单独设立一个省；第二方案是可以考虑将蒙东4盟市分别并入东北三省，彻底成为东北三省的一部分。

第一方案是可以考虑将蒙东4盟市单独建省，命名为兴安省，享受民族自治政策。蒙东地区总面积47.13万平方公里，比黑龙江省还要大。而且历史上就曾是一个单独的省区。1945年9月中华民国政府就设置了兴安省，省政府驻地在海拉尔。1947年5月中国共产党撤销了兴安省，成立了内蒙古自治区，管辖范围即蒙东地区，自治区政府驻地在今天的乌兰浩特市。1969年至1979年蒙东地区又分别划归东三省，直到1979年才形成现在的格局。总的来说，内蒙古自治区历史很短，与省会呼和浩特市距离太远，离东北三省空间距离更近，社会经济联系更为紧密。

第二方案是将内蒙古的蒙东4盟市分别并入黑吉辽三省，大规模重整东北的行政区划架构，考虑将呼伦贝尔市并入黑龙江省，这样就解决了黑龙江省的大兴安岭地区加格达奇区和松林区地权和事权分属两省的问题；将兴安盟和通辽市并入吉林省；将赤峰市并入辽宁省。这样将进一步做强东北三省，起到振兴东北的作用。这个方案其实跟1969年国家将内蒙古自治区东北部分拆分到黑龙江省、吉林省和辽宁省的方案基本一致，所以这也是有历史根据和现实基础的。

（二）东北地区有必要设立一个中央直辖市

如今东北经济发展集体遇到了瓶颈，如果更好地推动东北振兴，就必须要在东北地区四个副省级市（沈阳市、大连市、长春市和哈尔滨市）中选择一个城市，积极培育成东北地区中心城市，争取成为国家中心城市，未来可以考虑升格为中央直辖市，这样东北地区的发展才有一个“领头羊”。但是东北这四个副省级市中，沈阳市是辽宁省的省会，长春市是吉林省的省会，哈尔滨市是黑龙江省的省会。省会城市不具备升格直辖市的条件，因为省会城市直辖后，等于是掏空了一个省经济最发达、人口最稠密、资源最集中、财富最丰厚的部分，不利于剩余部分的发展。因此，这三个省会城市都不可能升格为直辖市。

城镇规划君何方洪认为，东北地区四个副省级市中只有大连市具备直辖的条件。可以考虑升格大连市为中央直辖市，在政策上进一步支持大连发展。通过对大连的行政区划优化调整，势必使大连这座美丽的滨海城市呈现出强劲的发展势头，确立大连在东北地区、环渤海经济圈和东北亚经济中心城市的地位，使其发挥类似上海、香港等城市在区域经济中所发挥的功能作用，有助于大连东北亚重要国际航运中心的建设和东北老工业基地的振兴。大连，将以其特有的魅力真正成为一座健康而充满活力的城市。

（三）解决东北地区地级行政区划问题

地级行政区尤其是地级市已经成为我国经济社会发展的主力军，科学布局地级市，更有利于区域的经济社会发展。对于东北地区的地级行政区划改革，重点要做好以下工作：

一是将加格达奇区和松岭区的“土地权”完全划归黑龙江省，也就是土地确权勘界给黑龙江省大兴安岭地区，并考虑撤销大兴安岭地区改设为地级大兴安岭市，市政府驻地为加格达奇区。

二是将进一步整合东北地区一些地级市的市辖区，像伊春市、鹤岗市等只需要一个或两个市辖区就完全满足要求了。通过优化地级市的空间结构，有利于节约行政成本，提高区域治理效率。

三是“市县同城”以及离中心城市距离在10公里范围内的周边县市建议改设为市辖区，比如抚顺县、辽阳县、朝阳县、铁岭县、前郭县、东辽县、梨树县等未来可以改设为市辖区，扩大中心城市的城区范围，进一步培育中等城市和大城市。以吉林省松原市前郭尔罗斯蒙古族自治县（简称前郭县）为例，前郭县是吉林省唯一的蒙古族自治县，县城与松原市区共处一城，前郭县的县城只是与松原市宁江区城区连片，但是各自都拥有各自土地权属的城区，前郭县委县政府驻地都位于前郭县行政区内。因此，前郭县不属于“有县无城”的情况。如果将前郭县撤县设区后，前郭区与宁江区的关系就理顺了。

四是将一些“飞地型”市辖区改设为县，比如营口市的鲅鱼圈区、齐齐哈尔市的碾子山区等可以考虑改为县，而呼伦贝尔市的扎赉诺尔区实际上是由满洲里市代管的。因此，城镇规划君何方洪认为，目前满洲里市已经是内蒙古自治区的计划单列市，且代管了扎赉诺尔区，相当于拥有了地厅级的管理权限。所以，可以考虑将满洲里市升格为地级市，扎赉诺尔区划归地级满洲里市管辖，这样就理顺了扎赉诺尔区与满洲里市的法定关系。

（四）加快东北地区的撤县设市工作

大力推行东北地区的“县改市”，有条件的县和特大镇改设为县级市，增加小城市数量，进一步优化城市等级体系和空间布局。比如与浙江省龙港镇一同开展“镇改市”试点的二道白河镇就可以加快撤镇设市步伐。推动省直管县（市）改革，扩大县（市）的财政、人事等权限，提高地方积极性和激发发展活力。未来可以继续扩大试点范围，像吉林省这样县和县级市数量比较少的省份，完全可以借鉴重庆直辖市的模式，全面实行“省直管县”，推进“省—县、县级市和市辖区—乡镇、街道”三级行政区划层级，减少行政层级，提高空间治理效率。

（五）进一步推动乡镇合并

乡镇级层面建议进一步推进“乡镇合并”，重点培育经济大镇和特色产业小镇，吸引周边农村人口就近城镇化，更有利于实现“乡村振兴”目标。大城市周边的乡镇可以改设为街道，加快融入城区，提高城镇化水平。在东北地区推行村镇合并，可以减少管理层级，提高行政效率，从而节约大量的经济成本。此外，村镇合并还能调整或优化现有的城市空间结构，并实现规模经济效益。同时，村镇合并也会改变社会结构、减少地方经济差距，从而缩小居民的贫富差距，让居民生活拥有更高的质量。

而对于那些远离城市中心城区的街道，就应该及时撤街道设镇。目前伊春市和齐齐哈尔市就正在推动撤街道设镇工作。“撤街设镇”的回调，标志着有些地方摊大饼式的城市扩张宣告结束，很多吃财政饭的中小城市，面临人口流失、产业萎缩、城市收缩的局面，它们的困难可能才刚刚开始。对于没有产业支撑、人口加速外流和远离中心城区的街道就要毫不犹豫地撤街道设镇。