奥巴马的两岸再平衡策略刍议

本文由作者吴伦授权发布。

作者简介：武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：极地政治，国际政治理论

摘 要：台湾问题是中美关系中最核心最敏感的问题，美国是两岸关系中最重要的外部变量。奥巴马执政后，将台湾视作“亚洲再平衡”战略的重要一边，一方面本着实用主义的思维支持台湾与中国大陆发展经济，寄希望于一个民主而富裕的台湾演变中国；另一方面运用巧实力手段努力“提携”台湾，力图在政治、经济、军事以及意识形态上维持两岸平衡，以此牵制中国大陆，制止两岸统一。应该看到，奥巴马政府的两岸政策、行动及其对马英九当局的影响，促成了两岸和平的诞生，同时也进一步增加了中国统一的难度。

关键词：奥巴马主义；两岸关系；再平衡策略；

一、问题的提出

大陆和台湾岛位于台湾海峡的东西两侧，语意上，我们通常将大陆和台湾之间的关系称为“两岸关系”，尽管这在语义上并不十分准确 。由于历史、政治、文化等原因，海峡两岸关系问题一直是中国大陆（以下有时称中国）、台湾以及美国三方角力的焦点，两岸三方对相互关系的认知与定位经历了一个长期的变化。自中美建交以来，中国大陆和美国的两岸政策路径总体上趋于稳定，两岸问题因此更多表现为台湾问题。对于中国大陆来说，台湾问题事关中国的主权和领土完整，是“中美关系中最核心、最敏感的问题” ；对于美国来说，“台湾是美国重要的安全和经济伙伴” ，台湾问题已经成为其全球战略尤其是对华战略的重要工具和议价筹码；而作为问题中心的台湾，因受制于域内外多种因素的影响，两岸政策徘徊多变，在李登辉中后期及陈水扁时期一度成为“麻烦的制造者” ，给两岸、中美甚至美台关系造成极大损害。尽管如此，台湾仍然依附于美国，美国也依然保有对台湾的最大外部影响力。在中美博弈中，台湾的作用举足轻重。

2008年是中国大陆与台湾官方关系改善的元年，“两岸关系实现从紧张动荡走向和平发展的重大转折，开创了前所未有的和平发展新局面。” 也正是在这一年，由美国次贷危机引发的金融海啸肆掠全球，美国、台湾等经济体经济面临衰退，中国经济增长放缓，但势头依然强劲，在GDP超越德国后，正在实现对日本的“弯道超车”。“中国崛起”已经由设想和怀疑变成了不可逆转的趋势，亚太权力结构也因此发生着微妙的变化。与此同时，中国大陆凭借经济优势主动示好台湾，本着务实与灵活的策略，从经济、政治、社会以及安全等领域努力促成两岸的交流和沟通，不仅缓解了中国的安全压力，减少了应对台独的机会成本，还深刻影响着台湾的政治走向。美国著名智囊罗伯特·沙特（Robert Sutter）甚至认为，中国大陆已经在‘外交’、经济和‘国防’上确立了对台的全面主导权，两岸形成了不对称的权力格局，因此建议奥巴马政府检讨台湾政策，拟定应对方案。 事实上，维持两岸权力的平衡、防止台湾依附于大陆、保证美国对台影响力的两岸再平衡策略已经成为美国防范和应对中国崛起的重要步骤。

二、奥巴马的两岸政策思维

奥巴马上任后，为了扭转美国在经济、政治、军事等领域的颓势，一改前任总统小布什“以反恐为中心的先发制人、‘强制民主’、单边主义的对外战略” ，实行了一整套以实用主义为指导原则的战略调试。其具体表现为灵活运用多边外交和巧实力，强调责任分担和柔性民主，在战略布局上注重全球范围的均衡用力，在西亚、北非实行“离岸制衡”和“背后领导”，在亚太地区强调“再平衡”。

为了重振美国的领导地位，防范和应对潜在的力量挑战，奥巴马政府战略调适的一个最大举措就是对其全球军力的重新部署，即计划“到2020年将美国60%的海军力量集中在亚太地区” ，“美国空军近60%的F-22战斗机也将部署到亚太” 。正如进攻性现实主义所预测的那样“满足于反恐政治需要而建立的中美战略合作关系并不能应对未来。” 美国军力从应对恐怖主义的中东抽身，无疑是将矛头重新对准了中国。但是这一次，美国不再仅仅依靠自身的力量、单一的军事手段和不切实际的意识形态，而采用了多边、多维的遏制手法。其中，台湾作为重要“一边”再次被纳入美国的亚太再平衡战略中，充当平衡中国大陆、牵制中国崛起的棋子。

一方面，美国政府不仅一再重申坚持一个中国政策和中美三个联合公报、无意干涉中国核心利益等原则，也一再强调乐见和支持海峡两岸关系的改善。另一方面，美国在实际举措中却暗行实用主义的平衡战略。早在2008年10月，奥巴马竞选团队针对布什对台军售时就表示：“此项军售是对台湾防御需求的一项重要回应……有助于台湾的防御及维护台海的健康平衡。” 2009年1月，新任国务卿希拉里在接受议员咨询台湾问题时答复，美国会信守《与台湾关系法》，因为“它铺陈了对台关系的法律基础”，同时也表示美国“不接受任何片面改变现状之举”。 2011年10月4日，时任美国助理国务卿库尔特·坎贝尔（Kurt M. Campbell）在美国众议院举办的听证会上言及，美台之间全面而持久的非官方关系是美国“亚太再平衡”战略的关键组成部分。 2014年4月10日，时任“美国在台协会”台北办事处处长马启思（Christopher J. Marut）表示，美台伙伴关系对整个地区的繁荣与和平非常重要，也做出了贡献，是美国“亚太再平衡”战略的重要一环。 此外，美国现任国务卿克里也在不同场合屡次作出诸如“‘台美安全关系’是美国在亚太战略地位中的基石，美国将持续支持对台湾各项承诺，协助台湾维持足够自我防御能力，以增进台海与亚太地区稳定”以及“台湾地区是美国亚太政策，包括‘亚洲再平衡’的重要元素”等类似的表述。

事实上，美国为了掩饰其“遏制中国”的战略企图，避免在核心议题上激怒中国，因此在公开的书面表述中都没有提及台湾在亚太再平衡中的角色，两岸政策也基本维持在稳定而正面的基调。但这种“修辞艺术”并不能改变其“两面下注”、“交往”与“防范”并重、离岸制衡的一贯思维，尤其是在奥巴马时期，美国政府的两岸再平衡举措再次彰显了其战略企图。

三、奥巴马的两岸再平衡策略：多维平衡

在美国看来，台湾是其“重要的安全和经济伙伴”。一方面，美国不希望看到两岸再起战端或者台湾经济衰落，另一方面，美国也不希望两岸关系过于密切以至于形成台湾对大陆的依附，因为其中任何一种都会削弱美国支配台湾的“合法性”，进而影响美国对华“前沿部署”和“危机边缘政策”的实施。实际上，随着中国大陆的快速崛起以及两岸交往的扩展，台海的权力天平正在倒向大陆，并有可能影响台湾的未来走向。这显然是美国不愿意看到的，尤其是处在“遏华”的关键期，奥巴马政府力图在政治、经济、军事以及价值观维度上“提携”台湾，确保将“全部外交资产派遣到亚太地区的每个国家和每个角落” ，以此全方位制衡中国。

（一）政治的平衡

自1979年中美建交、美台“断交”后，美国认可了中国大陆对中国的解释权，但除了在涉及主权国家的原则性问题上的妥协外，美国一直给予台湾“准国家”的待遇，也暗中支持其扩大“国际能见度”。随着中国大陆的迅速崛起、台湾经济的进一步低迷，两岸的国际吸引力对比发生根本性变化，台湾的国家诉求日益被边缘化，台湾领导人的“外交行为”被国际忽视，民众的“爱国行为”甚至被视为非法，这无形中扩大和强化了海内外、岛内外同胞对中国大陆的认同。为了稳定台湾政客的政治倾向、与中国大陆争夺岛内民意，奥巴马政府灵活务实地发挥巧实力优势，在政治上“两面下注”，对台表足“尊严”和拥趸。

早在2008年5月，奥巴马就曾以美国总统竞选人的身份写信给马英九，明确表示，“支持美国政府的‘一个中国’政策，坚持中美关于台湾问题的三个公报，遵守《与台湾关系法》。” 在奥巴马就任后的2月，希拉里在回答记者提问时明确表示，“美国对台湾政策是依据‘一个中国’政策、中美三个联合公报及《与台湾关系法》；根据《与台湾关系法》的明确规定，美国将继续为台湾的防御提供支持。” 在这两个最权威的表述中，奥巴马政府实际上是在强调后者，即借《与台湾关系法》与台湾搞实用主义“外交”，表面上是保持“中立”，实质是在制衡中国大陆。

在布什时期，美国并没有部长或副部长级官员访台，而仅在2011年，奥巴马就授意助理商务部长库马尔、国际开发署署长沙赫和能源部副部长伯纳曼先后访台，2012年，美国会众议院外事委主席伊莱亚娜·罗斯·莱赫蒂宁还赴台参加马英九的“就职典礼”，并公开宣称“美国是台湾的好朋友，将向台湾提供庇护”。 除此之外，奥巴马政府还表示，将寻求一切机会，实现更高级别的官员访问，以便“通过文官和军方代表在高层的例行磋商，极大提升美台关系”。 2014年2月，台湾陆委会主委王郁倚访问大陆，实现了两岸事务主管部门负责人的首次会面。4月，美国就在时隔十余年之后，派出部长级官员环保署署长吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）访台。其平衡思维再明显不过了。

在台湾的国际空间层面，美国一方面要求大陆方面应该保持台湾的现有“邦交国”数目不变，另一方面积极支持台湾参与世界卫生组织（2009）、国际民航组织（2013）以及联合国气候变化框架大会等事关台湾“民生”的国际交往平台，实际上是在帮助台湾拓展国际空间、赚取“国际尊严”。为了反制两岸民众的交往融合，2012年11月，美国刻意将台湾纳入到豁免签证计划，要知道，美国自建国以来也才给予了36个国家或地区这样的待遇。事实上早在当年7月份，美国政府就宣布台湾赴美所持入境卡和“全球自动通关计划”的国籍一栏，以后都填写“台湾”，而非“中国台湾”。另外，在钓鱼岛和南海问题上，为了抵消中国大陆借民族主义对台湾的统战和“冲击”，美国积极促成台湾单方面和日本签订《台日渔业协定》，并在南海问题上恩威并施，迫使台湾领导人放弃登陆太平岛并宣誓主权的计划。

（二）经济的平衡

自2008年以来，在台湾经济发展面临困境、中国大陆一再释放善意和主动让利的背景下， 两岸间实现了“三通”，“签署了包括包括《经济合作框架协议》（ECFA）在内的23项协议，创造了4万多学生交流、每年800万旅客来往与1700多亿美元贸易的空前荣景。” 这既是两岸通力合作的结果，也是两岸比较优势无障碍释放的结晶，正如马英九所说，“大陆是台湾最大的贸易伙伴，也是出口最多的地方，所以，推动签署经济协议，大陆是首选”。 ，时任台湾副领导人萧万长也表示，“与大陆发展稳定、正常的经贸关系……是台湾连接两岸、参与全球不可或缺的一环。”

对于两岸经济社会的密切交往，美国虽一再表示欢迎和支持，但先验的前提是“只要这不会对美国在东亚的权力产生急剧的负面影响。” 实际上根据两岸经济交往的现实、台商的反应以及岛内2012及2016“大选”的走势来看，台湾的经济已经对大陆形成了很深的依赖，甚至不对称到依附的地步，以至于蔡英文不得不模糊地承认“九二共识”的存在。显然，奥巴马政府也已经深刻的认识到这一点，美国国内要求扩大对台经贸关系的声音早已不绝于耳。奥巴马寄希望于台湾借助与大陆的经贸交往改善经济状况，另一方面也在强化与台湾的经贸关系，力图平衡大陆的影响力。

2010年6月，中国大陆和台湾签订了《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA），该协议实质上是两个经济体之间的自由贸易协定谈判的初步框架安排，该协议的落实，将对两岸尤其是台湾的经济发展起到质的推动，随着合作的加深，其对社会和政治的外溢效应也将越来明显。就在两岸签署ECFA之际，美台之间也在就牛肉贸易展开博弈，2012年7月，在美国的强大压力下，台湾当局通过强行修法开放了对美国含瘦肉精牛肉的进口限制。2013年3月，就在海峡两岸即将签署《海峡两岸服务贸易协议》（ECFA的后续协议，以下简称服贸协议）之际，美国立即与台湾恢复了延宕了六年的《台美贸易暨投资框架协议》（TIFA）谈判，并达成了“国际投资共同原则”和“资通讯技术服务贸易原则”两项共识。而就在台湾准备通过《服贸协议》时，台湾爆发了反服贸的“太阳花学运”，美国对此也表示明确反对，但耐人寻味的是，正是美方向民进党施压才使得运动结束 ，可以想见美国在其中的作用。而且，中国大陆也在次年6月暂停了协议的商谈。另外，在奥巴马就任后，美国就加快其了起主导下的《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP） 的谈判，而该协定被普遍认为有在经济上孤立中国的目的。2015年10月TPP取得实质性成果，在美国的拉拢和支持下，台湾也多次表达了加入第二轮谈判的意愿。对此，蔡英文表示：“唯有透过平衡且多元的经贸战略，让台湾在经济上保持自主，才能确保民主不受外力的影响、确保政治的自主性”。 而这，或许正是奥巴马政府和台湾主要政客的根本想法和最大共识。

（三）军事的平衡

从两岸“分治”伊始，中国大陆和台湾的军力对比就不在同一量级上，但由于长久以来美国的防卫许诺和庇护，海峡两岸在攻守上一直维持着微妙的平衡。中美建交后，美国仍然通过《与台湾关系法》与台湾保持防卫上的合作，大陆方面也放弃了武力统一台湾的战略。沿袭至今，两岸的军力作为威慑和后盾的存在仍具有极其重要的价值。在美国看来，中国近年快速提升军力与加强“反介入”作战体系建设，已造成西太平洋战略与安全局势日益“失衡”。 奥巴马政府官员，尤其是一些国防安全官员又不断炒作所谓两岸军力“失衡”问题，为加强美台安全关系寻找借口。在此氛围下，奥巴马充分运用巧实力战略，从“硬”和“软”两个方面深化与台湾的军事关系。

2010年1月，美国政府宣布售台“黑鹰”直升机、“爱国者-3”反导系统、“鱼鹰”级扫雷艇、“鱼叉”导弹、多功能信息分发系统等武器，总价值64亿美元。仅一年后，美国又宣布售台为145架F-16A/B型战斗机有源电子扫描阵列雷达等最新装备，总价值58.5亿美元。在连续两年内对台军售超过120亿美元，是自《与台湾关系法》通过以来前所未有的。 2015年12月，美国政府再次宣布向台湾出售包括两艘导弹护卫舰在内的总额约18.3亿美元的武器装备。按照奥巴马第一任期副国务卿斯坦伯格的说法，美国对台军售“有助于增强台湾与大陆对话和谈判时的信心”，“虽然会引起中国的不高兴”。在两岸关系持续改善之时，美国仍将“提供适当的武器给台湾。”

除此之外，奥巴马政府还通过与台湾的军事互访和交流来来强化美台军事关系。2009年，美国空军部副部长帮办雷姆金（Bruce Lemkin）两度访台讨论监听雷达等项目，值得注意的是，雷姆金有空军中将军衔。他的出访超出了美国国务院制定的军方访台官员不能超过上校军衔的规定。2009-2012年，台湾“国防部”副部长赵世璋、杨念祖都曾分别率团参加美台国防工业会议；2012年，杨念祖还在会后与美国国务院和国安会高官见面，并与美国国防部常务副部长会谈。美台间频繁的军事交流还包括：美军代表团近年持续观摩台湾军演，甚至深人台军基本作战单位进行指导；双方不断加强对华情报搜集和共享，比如2011年底，美台以合建外蒙古监听站的模式，拟在太平岛新设监听站；并且共建军事培训交流项目等。

（四）意识形态的平衡

意识形态一直是美国联台制华战略中的重要手段。20世纪70年代，随着美苏争霸加剧、中美关系和解，美国对华意识形态战发生了重大变化，美国的人权外交思想以及亚太地区的民主潮流使美国政府认识到，一个亲美反共的“民主政权”比一个亲美反共的独裁政权“更稳定”，更能维护美国的利益。 70年代后期，在美国的纵容和支持下，台湾逐渐走向“民主化”和“自由化”。同时期，台湾在经济社会发展领域取得了巨大成就，跻身“亚洲四小龙”行列。经济上的成功使得台湾在流行文化、主流价值观上长期保持着对大陆的优势，某种程度上加剧了岛内民意的“去中国化”倾向，也深刻刺激和影响了部分大陆同胞，美国的和平演变战略似乎收到了效果。

2000年后，台湾经济增长逐渐失去活力，而这一时期陈水扁当局仍专注于“独立运动”，大陆则抓住国际政治、经济机遇大力发展经济，并利用十余年的时间成为了世界第二大经济体，加之新一届领导集体在政治领域的大刀阔斧的改革，这使得中国大陆的国际形象为之一新，一个以民族振兴和世界和平为己任的现代化强国悄然屹立在海峡的西岸。反观台湾，频繁的街头运动和两党“恶斗”使其曾经引以为豪的民主政治逐渐民粹化和“极化”（polarization） ，严重的内耗和分裂使得台湾社会日益封闭，两岸意识形态的吸引力再度失衡（虽然岛内绝大部分精英和民众并不认同大陆的政治文化和价值观，但国家治理的效果让两岸人民对中西意识形态多了一些理性的反思），美国的进攻性的和平演变战略退化为防御性的离间统一的战略。该战略的目标已经从意识形态上演变中国转变为维持岛内统独思潮的平衡，防止其一过盛而改变两岸现状。

早在奥巴马之前，美国政府就认识到陈水扁“台独”行径的危害，于是寄希望于国民党重新执政，改善两岸关系。马英九在2008年当选的部分原因就是美国明确表示对陈水扁挑衅中国行为的不满。 马英九就任后，奥巴马对其表示：美国应该加强与台湾方面的沟通管道，并称“在未来的岁月中，我将竭尽全力支持台湾的民主。” 甚至有学者认为，马英九的“不统”“不独”“不武”的大陆政策其实就是美国的政策， 美国支持马英九执政的前提就是希望两岸只谈经济不谈政治，更不要谈统一。每当两岸显现出政治对话的迹象，尤其是在领土海洋争端上产生民族主义共鸣时，奥巴马政府就会通过各种渠道和手段予以牵制。但是，根据两岸经济社会交往的趋势，奥巴马政府对国民党显然并不放心。其从西方民主政治的理念出发，仍然寄希望于民进党成为有力制衡国民党的反对党。民进党主导的“太阳花学运”及一些列反对国民党两岸交往的做法，背后显然有美国的影子。蔡英文二度竞选，两次的两岸政策主张异曲同工，但两次访美受到的待遇却大不一样，两次竞选的底气和形势也不一样，这其中有台湾的因素，但更重要的是有美国的支持。因为在美国看来，随着两岸形势的变化，民进党“台独”与否应该是个变数，但意识形态上“反中”却是必然的。

四、结语：后果分析

站在中国的立场审视，两岸关系的最小意义是是否有利于两岸和平，最大意义则是是否有利于中国的统一。奥巴马政府两岸政策对两岸关系的意义就在于客观上推动了两岸的和解和交往，促进了两岸的经贸往来；对中国大陆的意义在于避免了在原则性问题上对中国的挑衅，一定程度上缓解了台海局势对中国的压力；对台湾的意义在于改善了岛内经济状况，扩大了国际交流空间，并且进一步提升了美台关系，提高了台湾在美国国际战略中的作用。但是，该政策及其行动也为两岸关系带来了潜在的后果。

奥巴马对两岸关系的介入一改前几任的刚性风格，转而采取实用主义思维和巧实力手段，在原则性问题上照顾中国的“面子”，在实际操作中给足台湾“里子”，两面下注，两手准备。这种柔性而渐进的手法事实上给予了“台独”和“独台”思潮更大的生存和发展空间，使两岸统一甚至和平交往增加了更多的不确定性。

政治上，马英九当局汲取前任教训，以其“新三不”政策迎合美国，以其所理解的“九二共识”应付中国大陆，在对外交往中倚重美国的态度，以弹性身份谋求实质性的国际空间，淡化形式，保持收敛，避免在主权问题刺激和挑衅大陆。但在岛内及某些国际场合一再坚称“中华民国是主权独立的国家”、“主权独立国家没必要再次宣布独立” 以及“台湾前途由2300万台湾人决定” 等，实际上充满了“独台”思想。台湾大学教授张麟征甚至认为，“马英九走的是没有李登辉的李登辉路线”。 与李登辉不同的是，马英九不仅得到了美国和中国大陆的“宽容”，还充分利用这种机遇攫取经济、军事和“外交”利益。在经济上，马英九秉持单边思维，坚持“台湾优先”，对台有利则开放，不利则收缩”， “只‘要’不‘给’”，“吃定大陆” ，使两岸经贸关系严重畸形，不利于长期合作。在军事上，台湾当局与奥巴马政府默契配合，以大陆威胁为由，再三重启军购，一方面加强“抗统”力量，另一方面通过消费美国军火，赢取美国政客的支持。

马英九的所作所为在让台湾民众享受两岸和解红利的同时也给了台湾民众这样的错觉，即维持“现状”才是台湾最好的出路。加之民进党原教旨般的“反中”宣传、台湾社会的日益民粹化，这些无形中更加强化了岛内民众的“不统”倾向，也就增加了统一台湾的难度。事实上，中国大陆也已经深刻认识到，在“独台”行动以及“台独”课纲的影响下，一中认同实际上已经不复存在。寄希望于台湾人民的设想也变得不切实际，统一台湾的可能性将越来越取决于美国的态度。