上海市政区变迁

一个城市的行政区划记录着城市的发展轨迹，承载着城市的历史记忆。行政区划并非一成不变，而是会随着城市的发展、时代的变迁不断调整。当城市面临着新的改革，城市面貌也不可避免地一次又—次地“旧貌换新颜”。在今年的“地图文化之旅”暨《上海市行政区划变迁图集（1949—2019）》新书首发式上，我们非常荣幸地请到了来自复旦大学的傅林祥教授为我们讲解“舆图中的上海市政区变迁”。马上进入下面的讲座“线上版”，开启收获之旅。

舆图，是中国古代对地图的称谓，又特指疆域政区地图。古人认为“舆图、地志，诚国家之要典也”（宋人倪朴《倪石陵书》）。《上海市行政区划变迁图集（1949—2019）》一书用地图来反映1949年5月上海解放后上海市行政区划的变迁，是很有创意的一项工作。

《上海市测绘院藏近代上海地图文化价值研究》和《上海市行政区划变迁图集（1949—2019）》

大家都知道，上海市设立于1927年，当时称上海特别市，1930年改为上海市，即院辖市，也称行政院直辖市、直辖市。上海从设市到今天，行政区划发生过很多次变化。上海1949年前的政区变化，《上海市测绘院藏近代上海地图文化价值研究》一书里的一些地图中有所反映；1949年后到现在的行政区划变化，在《上海市行政区划变迁图集（1949—2019）》书里得到了系统的反映。地图会说话。今天就以地图为主，向大家介绍一下上海市的建立和几次重要政区变化，所以题目也用了“舆图”。

01

明代文献中的“上海市”

1927年成立的上海特别市，是以上海县、宝山县的一部分设立的。在此之前，在上海县的境内，先后出现过两个“上海市”。尤其是第一个“上海市”，可能大家不大熟悉。

《大明清类天文分野之书》书影

第一个“上海市”出现在明代。刘基主编的《大明清类天文分野之书》卷二，用这样一段文字介绍当时的上海县：“上海县，元至元二十八年，以华亭上海市析置上海县，为松江属邑。本朝因之。”认为元代以华亭县的“上海市”置上海县，但是“上海市”开始的时间没有记载。

此书在明初洪武十七年（1384年）成书后进呈给洪武皇帝。此后，天顺五年（1461年）成书的《大明一统志》卷九有这样一段话：“上海县，在府城东北九十里。本华亭县地，居海之上洋。旧曰华亭海，宋时商贩积聚，名上海市。元至元中置上海县，本朝因之。”将“上海市”出现的时间上推到南宋。

郭子章《郡县释名》：“上海县……宋时商贩积聚，名上海市。元至元中置上海县。”前面两部都是官修的地理总志，这是一本私人著作。

一般认为南宋末年上海地区有“上海镇”，而且是个建制镇，也就是国家在上海派驻了一位监镇。我认为南宋末年上海没有设过上海镇，当时可能存在“上海市”。

明弘治《上海志》卷五收录的董楷《受福亭记》

弘治《上海志》卷五收录有董楷的《受福亭记》中称 “（受福）亭前旷土悉绣以砖，为一市阛圚之所……市民议徙神祠”，此处的“一市”、“市民”可以理解为南宋末年上海称“市”。

董楷是在咸淳三年（1267年）出任提举上海市舶使，可以说是“当事人”。由于目前还没有在元代文献中找到“上海市”，证据链缺少一环，因此只能说存在这种可能。

嘉靖《上海县志》中的“上海县市图”原图（上）和上海师范大学钟翀教授的复原图（下）

正德《松江府志》记载为“上海县市”。这个“市”，相当于明清以来的市镇，不是行政区划。

嘉靖三十二年（1553年）为防备倭寇入侵，建城墙。上海县市开始称之为上海城。

02

清末民国初的“上海市”

第二个“上海市”，是近代实行县以下自治的产物。

中国传统社会，政府只到县一级，因而有人提出“皇权不下县”的说法。政府虽然在一些重要的乡镇关隘派驻县丞或巡检司，但是并没有在全国形成县以下的行政区划。

1905年《上海局界图》

上海县的县以下基层行政组织，一开始是自治组织，是在近代形成的。最初是团练局，清咸丰十年（1860年）在上海县实行。全县设一个团练总局，下设城局1、乡局20。因而民国《上海县续志》称之为：“吾邑全境区划起于咸丰末之团练”。

光绪三十二年（1906年），为了创办新式教育，上海县全邑学务公会改团练局辖区为学区。这也是一种区划。

清光绪三十四年十二月二十七日（1909年1月），清政府颁布《城镇乡地方自治章程》。

1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》

章程第一条称：“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”并且规定县城所在地为城，人口5万以上者称镇，不到5万者为乡。

由于是以人口多少来划分镇乡，当时有一些士绅觉得称镇比较好些，大家商量后就将几个原先的学区合在一起，称之为镇。宣统二年正月，上海县的24个学区改划为上海城（原城厢、新闸、老闸、江境庙）、蒲淞镇（原新泾、江桥、诸翟、虹桥），东泾镇（原东乡联区所辖塘桥、洋泾、陆行、高行）以及引翔港、法华、漕河泾、曹行、塘湾、闵行、马桥、颛桥、北桥、陈行、三林塘、杨思桥等12乡；城自治区域内又分为中（城内）、东、南、西（原总工程局范围及江境庙区）、北（老闸、新闸区）5区。各城镇乡设立自治公所。

中国古代除了元代以外，传统的政区都是地域型政区，如府州县，一个政府管理着一大片区域，但是这个区域内的城镇或集镇等经济发达的地方，缺乏有效的管理。这是学习西方的城镇管理方法后，中国城镇管理体制向近代化转变过程中的重要一环。城镇乡正式成为县以下的基层区划，将城镇区域从地域型行政区中分离出来，为城乡分治创造了条件，也为此后城市型政区的诞生创造了条件。

民国《上海县续志》中的“上海县总图”

1912年，江苏省临时省议会颁布《暂行市乡制》，规定县以下的基层行政建置划为市、乡。上海县划为上海（原上海城南市地区）、蒲淞（原蒲淞镇）、洋泾（原洋泾镇）、闸北（含原上海城北区及宝山县江湾、彭浦两乡南境，由两县共管）4市，闵行、引翔、漕河泾、高行、陆行、塘桥、三林、法华、塘湾、陈行、杨思、曹行、马桥、北桥、颛桥等15乡。设有市政厅、市议会等。后改为市公所、市议事会（市议会）。这个仍是在县政府领导下的自治机构。

03

淞沪市与淞沪商埠

1929年《上海商埠交通图》之一

这两个机构是上海特别市设立的前奏。

清末民国年间，上海的市区被分割为公共租界、法租界和华界（即中国地界），而华界又分为南市和闸北两块，人们把上海市区这种分裂现象称之“三界四方”。

1921年北京政府公布的《市自治制》

1921年7月3日，北京政府公布《市自治制》，规定市为自治团体，具有法人地位。以首都、省会、商埠、县治城厢及满万人的城镇为区域，分特别市和普通市两种。

前者相当于县，由内务部认为必要时呈请大总统明令规定，后者隶属于县；人口满1万人以上的城镇均可设立。9月9日，公布《市自治制施行细则》。1922年6月公布《市自治制施行日期及施行区域令》，宣布京都市定为特别市，实行市自治制，自1922年9月1日开始实行。按照这个制度先后设立有京都（今北京）、青岛等市，设有市政公所。这些市政公所都是自治性质，接受官署的监督，因此它不是行政区划，市的区域仍然是原先县域中的一部分。

《市自治制》第71条规定：“凡市以县知事为直接监督。其上级监督机关依现行官制定之。但京都市由内务部监督，其他特别市则由地方最高行政长官监督之。”京都市是首都，所以直接由中央政府的内务部监督，特别市由各省省长监督，一般的市由县知事监督。市所管的事务有以下几个方面：教育，交通水利及其他土木行政，劝业及公共营业，卫生及救济事业，其他依法令属于市自治事务。

在南方的广州，情况有很大不同。广州市在1918年开始，先后设有广州市政公所、厅，这个与全国其他地方相似。广东省政府在1921年2月公布了《广州市暂行条例》，这个条例与北京政府《市自治制》的最大不同，是有这样一条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属省政府，不入县行政范围”，即县市彻底分家。因此，广州市是我国第一个具有行政区划意义的市。

当时社会上称“自治”为“民治”，把政府的管理称为“官治”。北京政府的自治制度是民治，而这个新设的广州市转向“官治”。

上海作为全国最大的城市，理应设市，但是设立的比较晚。推动上海设市的直接动力，是1924年9月爆发的江浙战争。

江浙战争时间长达40余天，使得上海和江浙地区遭到巨大的损失，战败一方的残兵游勇也对社会有很大的破坏。上海士绅为了远离战争，提出设立特别市的倡议，将“上海定为永不驻兵的区域”。这个倡议分别得到了北京政府、江苏省省长的支持。1925年1月15日，民国政府（北京政府）下令裁撤松沪护军使，停止上海兵工厂，上海永远不得驻扎军队及设置各种军事机关。30日，江苏省长韩国钧电令上海市董李平书等筹备自治，以上海为特别市。韩国钧是江苏省最高行政长官，所以他可以作这个决定，但是在手续上仍要走程序，由北京政府正式批准。根据《市自治制》，淞沪特别市受江苏省政府的监督，不是直隶于中央。

1925年1月，江苏省长韩国钧电令上海市董李平书等筹备自治的报道

2月1日，上海市董李平书等11位筹备委员商议特别市采用“淞沪特别市”为名，并讨论了特别市的区域，初步拟定的区域为：上海县之上海市、蒲淞市、法华乡、引翔乡、漕河泾乡、洋泾市、塘桥乡、高行乡、陆行乡、杨思乡、三林乡，宝山县之宝山市、吴淞乡、殷行乡、江湾乡、杨行乡、刘行乡、彭浦乡、大场乡、眞茹乡、高桥乡，及上海宝山两县合设之闸北市为区域。此后，淞沪特别市的基本制度及其区域，成为上海各界的讨论热点。

2月10日，《淞沪特别市筹备会章程》草案中拟定的淞沪市区域为：上海县属上海市、蒲淞市、法华乡、陈行乡、三大乡、杨思乡、塘桥乡、洋泾市、高行乡、陆行乡，宝山县属宝山市、罗店市、吴淞乡、殷行乡、江湾乡、杨行乡、刘行乡、彭浦乡、大场乡、真茹乡、高桥乡、月浦乡、盛桥乡、广福乡，上海宝山县属闸北市，川沙县属川沙市、长人乡、高昌乡、八团乡、九团乡，南汇县属远北市，太仓县属浏河乡。这个区域的拟定，与当时的沪太汽车路、上川铁路有一定关系。因为北京政府答应淞沪特别市永久不驻兵，被战乱破坏的相邻各乡，如莘庄、七宝不断有人提议加入特别市的呼吁，南汇、松江、川沙、奉贤等县的民众团体也有要求整县加入淞沪特别市的呼声。

1925年5月公布的《淞沪市区督办署官制》

1925年5月30日，北京政府临时执政公布《淞沪市区督办署官制》和《淞沪市自治制》，对淞沪市实行官治与民治的双重管理，淞沪市区内的“国家行政事务”由督办署管理，同时监督淞沪市自治事务，警察、对外交涉、金融、公共建筑及道路修建、港务等事务归督办署公理。但是，淞沪市始终没有正式成立。

另一方面，北京政府批准设立淞沪商埠督办公署，1925年2月委任孙宝琦任商埠督办。1926年5月，江苏省长公署训令第3358号，准浙闽苏皖赣联军总司令部公函，由孙传芳任商埠督办，丁文江任总办。在龙华镇设立，管辖范围为上海县全县，以及宝山县的吴淞市和高桥、殷行、江湾、真如、彭浦等乡，共计25个市乡。这个淞沪商埠的区域，成为此后上海特别市辖区的雏形。

督办公署有权管理淞沪商埠内的一切行政、外交、治安事务，监督地方自治活动。督办总揽一切政务。1927年3月北伐军进驻上海，督办公署也在此时消亡。

04

上海特别市的设立

1927年3月，随着北伐军的进驻上海，22日，以国民党为主导的第二次市民代表大会在九亩地新舞台召开，推选出了19人的临时市政府委员，包括国共两党党员和上海知名人士。26日，会议通过《上海特别市市民代表政府组织条例》，市民代表政府直隶于国民政府，不入省会行政范围；以淞沪商埠公署原管区域及原有租界为范围，全市暂分为八区。29日，上海特别市临时政府成立。四一二政变后停止活动。

1927年7月公布的《上海特别市暂行条例》

1927年5月7日，国民党中央政治会议第89次会议通过了《上海特别市暂行条例》，同月18日，任命黄郛为上海特别市市长。

7月7日，上海特别市政府成立。7月14日，国民政府以政府的名义公布《上海特别市暂行条例》。由于颁布条例较早、任命市长的时间也早，因而当时人称上海特别市为我国第一个特别市。

南京先是设市政厅，5月25日国民党中央政治会议第97次会议定为特别市，并通过《南京特别市暂行条例》36条，区域为南京城厢内外及浦口地区。

1928年7月3日，国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》，由此，全国市的设立，均依据这两部法律。此前设立的市都是单独制订条例。

周振鹤教授认为，上海设市有两方面的意义：一是对上海本身的发展起着重大的推动作用，使上海华界地区的行政事务第一次有了全面的行政机关予以管理，有利于上海作为全国经济中心和文化中心地位的强化；二是全国的意义，中国地方行政制度因上海特别市的建立而正式有了与省平行、直辖中央的市级政区。

特别市的设立，是以国家的力量进行城市建设。南京政府的特别市制度，打断了近代以来、向西方学习的城市自治的进程。

05

特别市区域的商定

上海特别市成立后，在行政区划上遇到了一个大问题，即市区应该包含哪些区域？或者说，上海市的范围应该有多大。前面已经讲到，北京政府的市是不打破原有的行政区划，因而各乡要求加入淞沪市，很少有县政府出面反对。

广州市是第一个作为行政区划的市，它的最初管理区域就是原来的警界，面积很小，连水面只有23.83平方千米。比现在上海的黄浦区大（20.5平方千米），与虹口区差不多（23.45平方千米）。1923年又拟定“权宜区域”，有所拓展（连水面为61.33平方千米）。1924年，拓展为“拟定区域”，即第三次划定界线（连水面为193.33平方千米）。1928年8月，广州市范围再次扩大。实际成立时间比上海早的南京特别市，它的一开始区域范围是“暂以南京城厢内外原有区域及八卦洲”。《上海特别市暂行条例》第4条规定：“本市区域以上海宝山两县所属原有之淞沪地区为特别市行政范围”，与淞沪商埠区域相同，与南京、广州相比，市域范围比较大。

孙中山先生在1919年所著的《建国方略》中提出，要把上海改造成国际化、枢纽化、现代化多功能港口城市。首任市长黄郛认为：“市区不妨划得大些，免得将来计划时受到限制，影响发展。”8月份，上海市政府以保证大上海建设计划进行为由，根据《暂行条例》第五条“本市因……时势需要而扩大区域，得由市长呈请中央政府核定之”的规定，要求将宝山县大场、杨行，松江县莘庄，青浦、松江两县七宝，南汇县周浦乡划入市区。当时，上海县有民众不愿划入上海市。上海市政府就呈请国民政府，由国民政府下令江苏省派员一起勘定省市界线。当时江苏省派了一位委员严师俞来沪。上海市工务局长沈怡陪同严师俞到各地实地勘查，并详谈大上海建设计划，打动了严委员。在10月15日举行的省市划界会议上，严委员完全同意。经南京政府核准同意后，11月18日，市政府公布《上海特别市区域图》。

1928年上海县和上海特别市示意图（选自《上海县志》1993年版）

但是上海市的这个区域，遭到了上海县、宝山县和江苏省的反对。上海县的理由之一，是南京市区的范围是以城厢内外及八卦洲，江宁县仍然存在。宝山县原来的辖区就不大，邻近租界的经济发达各乡全部被划入上海市，影响极大。此时，上海县人、江苏省政府主席钮永建也明确对上海市扩大辖区表示不满。

1928年3月15日，在时任国民政府大学院院长、代司法部长蔡元培的主持下，江苏省政府主席与南京特别市、上海特别市市长及秘书长、相关局长，一起商讨省市权限问题。江苏省政府提出了五项意见：

（一）关于省市之管理区域，应予以明白之分划。（二）关于省市行政，如财政、民政、教育、实业等之统系，应予以明白之分划。（三）关于省市政府之地位及关系，应予以明确之规定。（四）关于省市税之划分，应予以确定之解决。（五）关于省市间拨款之悬案，应予以相当之解决。

上海市相应对这五点进行了回应：

（一）区域，由国府核准备案，以市政府公布之《上海特别市区域地图》为根据。上海市政府对于下列各事项，为尊重江苏省政府起见，稍缓接收，俟事业进展，于接收必要时，再行呈报国府，并商请江苏省政府令饬各该员将市权移交。计开：陈行乡、唐湾乡、北桥乡、颛桥乡、马桥乡、闵行乡、曹行乡、三林乡（以上八乡属上海县）、周浦市（属南汇）、七宝乡（属松江华亭）、莘庄（属松江）、杨行乡、大场乡（属宝山）。（二）行政权，在划入市区而现须接收之各行市乡，由省政府令饬上宝两县将全部治权交市政府。（三）地位，上海为东方第一商埠，为求实现总理大上海计划起见，确认上海特别市为特别行政区域，直隶中央市政府，地位与省政府等。（四）税收，市区内地方税全由特别市政府征收。（五）拨款，市区行政权税收各款，应决定后，由江苏省政府按月拨给上海市公安局经费，在上海特别市未能完全接收上海全县以前，由省政府于国税项下按月拨款补助。

由此可见，上海特别市政府在区域问题上有坚持，也有妥协。坚持的是上海特别市的区域应以《上海特别市区域地图》为准，这是经过中央政府曾经同意过的。妥协的是先接收十七市乡，陈行乡等暂行接收。这样，江苏省保留了上海县。上海特别市的实际管辖区域由此得到初步解决。

具体接收时间，一开始定在5月1日，后改6月1日。6月23日，内政部、江苏省、上海市再次协商，讨论具体接收办法，决定7月1日接收各市乡。如果个别乡确有困难，最多不得延缓两个星期。7月1日，江苏省政府的命令仍未下达。最后是7月9日接收上海县部分，10日接收宝山县部分。十七市乡被接收后，改设为区。因此，一些上海地图上标有有先行接收区域、暂缓接收区域。

1934年《上海市区域图》

06

伪上海市政府辖区

1937年8月13日淞沪会战后，日本侵略军先后占领上海、南京等处，在沦陷区建立汉奸组织，扶植傀儡政权。12月5日，汉奸苏锡文在日军操纵下，在浦东东昌路成立伪上海市大道政府公署。

伪大道政府辖区包括：原上海市地区，即浦东区、南市区、沪西区、闸北区、真如区、市中心区、吴淞区；毗邻地区，即北桥区（原上海县）、嘉定区（原嘉定县）、宝山区（原宝山县）、奉贤区（原奉贤县）、南汇区（原南汇县）、川沙区（原川沙县）、崇明区（原崇明岛）。目的是为了“维持治安”，完全是军事上的需要。

07

江苏十县划归上海

1958年1月17日，国务院批准将江苏省宝山、嘉定、上海3县划归上海市。11月21日，国务院又批准将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明7县划入上海。江苏10县划入上海，对上海市的建设具有非常重要的意义。

1954年《上海市行政区域简图》（选自《地理小丛书——祖国最大都市上海市》1954年版）

新中国成立后，由于受当时的政治、军事形势的影响，对于上海的经济采取不发展、不扩建、一般维持的态度。考虑到国防需要，上海的工厂应内迁，城市人口应疏散200—300万人，认为上海可以作为一个商港，但不宜成为一个大的工业基地，不再新建、扩建工厂企业。

1956年，随着《论十大关系》的发表，中央对上海的定位发生改变，要求上海利用原有的工业基础，发展成为以重工业为主的工业基地；又提出上海要发展“高级、精密、尖端”科技为主的科学技术基地。发展重工业和建设科技中心都需要有一定的空间，而当时上海市辖区狭小，人口众多，辖区内的空间难以满足新的要求。1957年规划的蕰藻浜 、彭浦等7个工业区，不久就被新建、迁建的工厂占满，不宜再新建工业企业，必须向外寻求新的空间。

另一个因素是副食品供应。1949年以后，上海的60%的蔬菜靠江苏、浙江、福建、山东等地供应。从1953年开始，出现副食品供应不足的状况，1956年以后全国普遍面临着副食品供应不足的状况。随着计划经济的实施，中央要求大城市要逐步实现副食品供应自给自足。因此，上海只能向中央要土地。

1956年初，上海向中央请示，提出将江苏省十县划归上海市领导。9月，国务院批复同意，“待上海市人民委员会和江苏省人民委员会报告国务院批准后即可执行。”1957年3月，上海市以发展本市工业基地、解决本市交通运输的需要、配合国防建设、适应本市副食品和其他农业生产的需要为由，向江苏省提出行政区划调整的两种方案。1958年1月17日国务院批准将宝山、嘉定、上海3县划归上海县。2月中交接完成。《文汇报》《新民晚报》的报道中都认为：“这三县划入上海市后，对整个城市规划和建立卫星城镇，将有重大作用，特别是副食品供应状况将会大大改善，对下放干部进行劳动锻炼和其他方面亦将会带来有利条件”。

但是，受到当时人民公社化的影响，各公社建立公共食堂，本身就需要大量的农副产品。外省副食品不能顾及上海，这三个县加上浦东县的副食品供应并不能解决问题，有时候还要市区调肉给郊区，反而加剧了上海市的副食品供应困难。上海市委提出将整个江苏省松江专区划入上海市。经协商后，国务院于1958年11月21日批准，将川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明7县划入上海市。

1958年《上海市地图》

江苏省十县划入上海后，为上海的工业基地和科学技术基地的建设、副食品供应基地的建设以及人口疏散，为上海的发展提供了很大的空间，也改变了上海的城市布局。十县的划入，也使“市”这种城市型政区演变为地域型政区。

浦东新区的设立，是上海市非常重要的一次政区变动。大家都比较熟悉，今天就不介绍了。

作者简介

傅林祥，复旦大学历史地理研究中心教授、博士生导师。研究方向为历史政区地理、上海史地、古籍整理，最近数年主要从事清代及民国政区与地方行政制度研究。主要著作有《上海历史地图集》《中国行政区划通史·清代卷》《中国行政区划通史·中华民国卷》《中华大典·交通典》《中华大典·历史地理典·域外分典》等。